Faixas de domínio rodoviárias em Santa Catarina: competência para o gerenciamento
* Elisa Quint de Souza Oliveira
A Administração Pública tem por obrigação gerir e mediar os gravames evidenciados pelas conturbadas relações indivíduo e Estado e indivíduo e sociedade. Dentre seus poderes, configura-se o poder administrativo que protege normas pré-estabelecidas e regula pressupostos de convivência respeitosa na sociedade, baseado no interesse público.
A dificuldade em dirimir os conflitos existentes advindos do uso das faixas de domínio sob a ótica da competência em gerir esses espaços, guarda a importância do estudo do tema.
O Estado deve utilizar os meios específicos de intervenção na propriedade privada, valendo-se do poder de polícia quando se condiciona o exercício de direitos ou atividades de particulares em prol de um interesse social.
No afã de contribuir, ao menos em parte, para a solução da grande problemática inerente à conservação do patrimônio público estadual rodoviário que compete ao Departamento Estadual de Infra-estrutura – DEINFRA, em Santa Catarina, cumpre alertar para os conceitos atribuídos às áreas geradoras de conflito, assim como, para a questão da competência estadual e municipal atinente a essas áreas.
Consideradas áreas de terras determinadas legalmente por decreto de utilidade pública para uso rodoviário sendo ou não desapropriadas, as faixas de domínio possuem seus limites estabelecidos em conformidade com a necessidade exigida no projeto de engenharia rodoviária.
A Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, Código de Trânsito Nacional, apresenta, em seu Anexo I o conceito desse espaço: “FAIXAS DE DOMÍNIO – superfície lindeira às vias rurais, delimitada por lei específica e sob a responsabilidade do órgão ou entidade de trânsito competente”.
Para aclarar o que vem a ser via rural, vale referir o mesmo Anexo: “VIA RURAL – estradas e rodovias”.
Em Santa Catarina, nas rodovias em uso e que foram implantadas sem projeto e, também, naquelas que não possuem decreto de utilidade pública, adota-se como limite lateral ou faixa de domínio a área contida entre o eixo da rodovia até a distância perpendicular de 15 (quinze) metros para ambos os lados.
Essas áreas são consideradas parte integrante das rodovias e são imprescindíveis para a segurança das mesmas, não podendo, em nenhuma hipótese, serem desconsideradas, sob pena de impossibilitar o cumprimento do objetivo precípuo da via pública que é o fluxo de tráfego.
Vale citar a definição apresentada pelo DEINFRA nas Diretrizes para Implantação de Obras nessas áreas:
[...] é a área de terras determinada legalmente por Decreto de Utilidade Pública para uso rodoviário sendo ou não desapropriada, cujos limites foram estabelecidos de conformidade com a necessidade exigida no projeto de engenharia rodoviária. Nas rodovias em uso e que foram implantadas sem projeto e também naquelas que não possuem Decreto de Utilidade Pública, adota-se como limite lateral ou faixa de domínio a área contida entre o eixo da rodovia até a distância perpendicular de 15 (quinze) metros para ambos os lados do início da rodovia até seu término.
Da mesma forma, o Decreto nº 3.930, de 11 de outubro de 2006, regulamento da Lei Estadual nº 13.516 de 04 de outubro de 2005 que dispõe sobre a exploração da utilização onerosa das faixas de domínio no Estado de Santa Catarina dispõe:
Art. 4º São consideradas, para efeito deste Regulamento, as seguintes definições:
I – faixa de domínio: é a área de terras determinada legalmente por Decreto de utilidade pública para uso rodoviário sendo ou não desapropriada, cujos limites foram estabelecidos de conformidade com a necessidade exigida no projeto de engenharia rodoviária. Nas rodovias em uso e que foram implantadas sem projeto e também naquelas que não possuem Decreto de Utilidade pública, adota-se como limite ou faixa de domínio a área contida entre o eixo da rodovia até a distância perpendicular de 15 (quinze) metros para ambos os lados do início da rodovia até seu término.
Ao longo dos anos, as faixas de domínio estaduais, que são estipuladas pelo projeto de engenharia rodoviária e, conseqüentemente, consideradas bens públicos a partir da execução do projeto rodoviário, vêem sendo alvo de invasões e ocupações irregulares, na maioria das vezes, com a autorização do Poder Público Municipal.
É sabido que a maior dificuldade para a conservação das faixas de domínio surge quando a rodovia atravessa a cidade ou parte dela. Nesses casos, a segurança viária fica bastante prejudicada, uma vez que, as conseqüências atingem a cidade.
Entretanto, existe outro fator, bastante significativo, que torna a fiscalização desses espaços e, conseqüentemente, a segurança viária, complicadas a ponto de não permitir a aplicação de normas técnicas específicas para ocupação, qual seja, a competência para tratar das faixas de domínio que atravessam as cidades.
Nesse contexto, conseqüentemente, é de bom alvitre recomendar ao pretenso ocupante do espaço público que observe o Decreto nº 4.084/2006, de 09 de março de 2006, norma que estatui o Plano Rodoviário Estadual e destina ao Departamento Estadual de Infra-estrutura – DEINFRA as áreas de sua competência para que se efetive a devida fiscalização e administração.
Por certo, somente esta informação bastaria para afastar a responsabilidade e competência municipal para tratar das vias estaduais, independentemente da densidade de ocupação encontrada no trecho. Entretanto, vale ressaltar as atribuições do DEINFRA discriminadas através do Decreto n° 1.023/2008, de 17 de janeiro de 2008:
Art. 3º. São atribuições do Departamento Estadual de Infra-Estrutura – DEINFRA:
[...]
IV - definir padrões, normas, diretrizes e especificações técnicas para a execução de estudos, projetos, planos, programas, construção, conservação, restauração, reconstrução, melhoramento, ampliação e operação da infra-estrutura de transportes, edificações e obras hidráulicas de interesse do Estado;
V - regulamentar e autorizar as ocupações de terrenos e as edificações por terceiros, a construção de acessos ou o uso de travessias de qualquer natureza, em áreas de domínio da infra-estrutura do Estado; (Grifamos)
VI - fiscalizar, controlar e administrar, nas áreas de domínio da infra-estrutura do Estado, as ocupações de terrenos e as edificações por terceiros, a construção de acessos ou o uso de travessias de qualquer natureza, de forma articulada, sempre que couber, com as Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional – SDR’s;
Incontestável a responsabilidade da Autarquia Estadual no que se refere ao gerenciamento das faixas de domínio nos trechos especificados no referido Plano Rodoviário.
Tem-se que, a densidade da urbanização encontrada não justifica, tampouco, oficializa, obviamente, a transferência ou delegação de competência para a municipalidade, visto que, na ocorrência de acidente em rodovia sob a jurisdição do DEINFRA, fatalmente o lesionado acionará o Estado demonstrando o nexo causal do dano, quer por culpa ou dolo. Enquanto não evidenciada a culpabilidade, persiste a responsabilidade objetiva da administração pública estadual .
O ilustre jurista Yussef Said Cahali (1996, p. 300) preleciona:
A conservação e fiscalização das ruas, estradas, rodovias e logradouros públicos inserem-se no âmbito dos deveres jurídicos da Administração razoavelmente exigíveis, cumprindo-lhe proporcionar as necessárias condições de segurança e incolumidade às pessoas e aos veículos que transitam pelas mesmas; a omissão no cumprimento desse dever jurídico, quando razoavelmente exigível, e identificada como causa do evento danoso sofrido pelo particular, induz, em princípio, a responsabilidade indenizatória do Estado".
Essas noções fundamentais comportam serem estendidas às funções ativas do Estado em sede de conservação e fiscalização das vias públicas de circulação, cumprindo o dever jurídico de proceder de forma a garantir a segurança e incolumidade pessoal e material de seus usuários.
Observa-se em leis municipais, especialmente as destinadas ao ordenamento do território e demarcação do perímetro urbano, a criação de área de faixa de domínio diferente daquela determinada pelo órgão estadual com circunscrição sobre a via, em total desconsideração à competência do ente responsável pelo espaço.
No entanto, não há dúvidas que, na realização de obras lindeiras às rodovias constantes no Decreto referente ao Plano Rodoviário Estadual, a restrição relativa à faixa de domínio deve prevalecer.
José Afonso da Silva (2006, p. 231), considerando que o limite mínimo para as faixas de domínio seria de 15 (quinze) metros, explicita a questão:
Tratando-se de rodovia estadual, é ilegal a construção feita a menos de 15m do limite da estrada de rodagem, ainda que a zona urbana se aproxime e envolva a rodovia. As cidades podem crescer e aos Municípios caberá a demarcação de novas zonas urbanas. Esse crescimento, porém, não deverá atingir as rodovias da União ou do Estado, nem as respectivas faixas laterais e segurança. A segurança pública e o tráfego intermunicipal preferem ao simples ‘peculiar interesse’ de um só Município.
Deste modo, tem-se que a declaração do perímetro urbano da cidade não está ligada à competência para gerir as faixas de domínio pertencentes ao Estado, uma vez que, as rodovias, executadas pelo órgão responsável em esfera estadual, são administradas por este até que essa competência seja transferida por meio próprio e específico para tal.
Conseqüentemente, enquanto não atribuída, de forma expressa, a competência pelo trecho rodoviário ao município, não há que se falar em responsabilidade deste para gerir as faixas de domínio ou, determinar metragem menor do que a admitida pelo órgão com circunscrição sobre a via.
Por certo que, ao município, não cabe atribuir competência para tratar das nominadas faixas por força de lei que define perímetro urbano. Mesmo nesse contexto, há a obrigatoriedade de observância de leis federais e estaduais aplicáveis. A condição que se encontra a rodovia por falta de fiscalização, seja do próprio município, que deveria elaborar e executar seu plano diretor observando as áreas que lhe compete, seja do Estado, não é pressuposto para a automática transferência de jurisdição e responsabilidade.
Isso porque, ao Estado coube executar e, portanto, utilizar seus recursos para viabilizar as obras dispostas hoje à população com fim determinado. Tal objetivo não pode ser modificado e o trecho rodoviário, sumariamente, desconstituído da competência do DEINFRA por força de uma urbanização que, a rigor, ocorreu devido a possível falta de planejamento para o crescimento da cidade.
É sabido e consabido que o desenvolvimento linear atrelado à rodovia não é o recomendável, tampouco, permitido pelo Poder Público Estadual, até mesmo porque, além de sérios problemas devido à proximidade da estrada ligada à ocorrência de acidentes, torna-se mais dificultoso e dispendioso um possível alargamento da via.
Não basta a simples vontade de se tornar competente para executar determinado ato. A ponderação a uma série de fatores que permitiria formar uma idéia exata de como prosseguir da melhor maneira, a fim de garantir o interesse público seria absolutamente necessária.
Vale, ainda, reforçar tais argumentos com o fato de que, mesmo ocupada a faixa de domínio, restando espaços vazios, a limitação deve ser exigida, como bem explicita José Afonso da Silva (2006, p. 233):
Em área já edificada a reserva também será admissível, mesmo se a rodovia se servir de via urbana existente, com a conseqüência de tornar desconformes as edificações fronteiriças e inedificáveis, nos limites da faixa reservada, os lotes ainda baldios, inclusive os resultantes de demolição de prédios existentes – numa situação assemelhada, mas não idêntica, à servidão de recuo.
Como se pode constatar, a inteligência doutrinária converge para o sentido de que, passando a rodovia por via municipal já existente, a limitação da faixa de domínio nos terrenos baldios permanece, não obstante o fato de Estado não ter desapropriado as casas ali construídas.
Para ilustrar as considerações aqui tecidas vale referendar parecer do Ministério Público no Mandado de Segurança nº 068.08.000420-0 da Comarca de Seara, onde a Impetrante alega notificação extrajudicial descabida em face de construção irregular em faixa de domínio de rodovia Estadual. Frisa-se que, por conta dos fatos, o Ministério Público propôs ação penal pública contra a impetrante e o Município de Seara:
No caso específico dos autos, não há qualquer ilegalidade no ato praticado. De fato, conforme é notório na região, a SC 283 vem sendo ocupada irregularmente, o que, devido à sua topografia, põe em risco toda a população que dela se utiliza.
[...]
Por isso mesmo é que qualquer construção em área de domínio de rodovias deve ser precedida de consulta de viabilidade perante o Deinfra, que avaliará normas técnicas de segurança viária, tal qual estipula a Lei Estadual nº 13.516/2005. Aliás, essa informação consta em diversas placas situadas ao longo da rodovia: “Antes de construir junto à rodovia, consulte o Deinfra.”
E, ainda, com relação à competência, enfatiza:
[...] não é a simples declaração da Câmara Municipal que fará deixarem de incidir na espécie as normas de proteção ao trânsito. Ainda que se torne área urbana, se a instalação da impetrante no local oferece risco, igualmente oferecerá risco se a competência para manutenção da via for municipal, já que o perigo concretamente continuará a existir. Se o município for omisso nesta fiscalização, responderão seus representantes legais.
[...]
estar prestes a modificar-se a situação jurídica da via não significa nada e não dá o direito líquido e certo que alega ter a impetrante.
Diante do atual quadro é importante observar o que estatui o Código de Trânsito Brasileiro:
Art. 1º [...].
§ 2º O trânsito, em condições seguras, é um direito de todos e dever dos órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito, a estes cabendo, no âmbito das respectivas competências, adotar as medidas destinadas a assegurar esse direito.
§ 3º Os órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito respondem, no âmbito de suas respectivas competências, objetivamente, por danos causados aos cidadãos em virtude de ação, omissão ou erro na execução e manutenção de programas, projetos e serviços que garantam o exercício do direito do trânsito seguro.
s dificuldades associadas aos acidentes, ligadas à desconsideração das faixas de domínio determinadas pelo Estado e, conseqüentemente, ao excesso de velocidade nestas localidades densamente ocupadas, têm sido uma constante preocupação da engenharia de tráfego e constitui verdadeira afronta ao Código de Trânsito Nacional.
A complexidade do tema tratado é proporcional à necessidade dos municípios estarem integrados às ações dos órgãos executivos e rodoviários. O atendimento integrado dos pretensos ocupantes das faixas de domínio é medida primordial à garantia da segurança viária.
Ademais, a implementação de parecerias previstas, inclusive, no Código de Trânsito Brasileiro, podem ser capazes de amenizar os complicadores das atividades a serem desenvolvidas pelos municípios e Estado no trabalho de fiscalização das rodovias.
É sabido, no entanto, que as condições urbanas são bem diferentes das que existem nas áreas rurais exigindo, para cada situação, medidas específicas no que se refere aos critérios para a fiscalização e, conseqüentemente, para a segurança.
Diante do impasse, surge a necessidade de promover medidas de disciplinamento do espaço urbano lindeiro à rodovia, das atividades decorrentes do uso e ocupação do solo e de seus habitantes.
Vale ressaltar que, não basta a simples vontade do município em tornar-se competente pela faixa de domínio de determinado trecho rodoviário. É necessário, sobretudo, estar a administração municipal preparada para gerir a rodovia na sua integralidade, observando os padrões mínimos de segurança, coibindo a urbanização desenfreada e, principalmente, dispondo de condição financeira suficiente para manter, em boas condições, o espaço sob sua jurisdição, lembrando que a mesma é apenas uma pequena parte de uma malha rodoviária idealizada e executada com vistas a possibilitar o fluxo de tráfego contínuo entre as cidades.
REFERÊNCIAS
BRASIL, Lei n° 9.503, de 23 de setembro de 1997. Código de trânsito brasileiro. São Paulo: Riddel, 2007.
CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade civil do Estado. 2. ed. rever. e atual. São Paulo: Malheiros, 1996.
SANTA CATARINA. Lei n° 13.516 de 04 de outubro de 2005. Dispõe sobre a exploração da utilização e da comercialização, a título oneroso, das faixas de domínio e das áreas adjacentes às rodovias estaduais e federais delegadas ao Estado, por empresas concessionárias de serviço público, por empresas privadas ou por particulares, e estabelece outras providências. Disponível em: < http://www.deinfra.sc.gov.br/fxd/documentos/13516.pdf>. Acesso em: 24 mai. 2009.
______. Decreto n° 3.930 de 11 de janeiro de 2006. Regulamenta a exploração e utilização comercial das faixas de domínio e áreas adjacentes às rodovias estaduais e federais delegadas ao Departamento Estadual de Infra-Estrutura - DEINFRA no Estado de Santa Catarina e estabelece outras providências. Disponível em: < http://www.deinfra.sc.gov.br/fxd/documentos/3930.pdf>. Acesso em: 24 mai. 2009.
______. Decreto n° 4.084 de 09 de março de 2006. Aprova o plano rodoviário estadual e estabelece outras providências. Disponível em: < http://www.pge.sc.gov.br/index.php?option=com_wrapper&Itemid=163>. Acesso em: 30 jun. 2009.
______. Decreto n° 1.023 de 17 de janeiro de 2008. Aprova o Regimento Interno do Departamento Estadual de Infra-Estrutura – DEINFRA e estabelece outras providências. Disponível em: < http://www.pge.sc.gov.br/index.php?option=com_wrapper&Itemid=163>. Acesso em: 30 jun. 2009.
______. Diretrizes para implantação de instalações ou obras de terceiros, públicos ou particulares, nas faixas de domínio das rodovias estaduais. As presentes diretrizes dispõem sobre a autorização para ocupação ou travessia das faixas de domínio e faixas non aedificandi das rodovias estaduais sob jurisdição do DEINFRA, em conformidade com a alínea b inciso I, do Art. 35° do Regimento Interno do DEINFRA, aprovado pelo decreto 1.678, de 15 de abril de 2004. Disponível em: < http://www.deinfra.sc.gov.br/fxd/documentos/DiretrizesOcupacaoFXD_maio2005.pdf>. Acesso em: 30 jun. 2009.
______, Tribunal de Justiça de Santa Catarina. Ação ordinária n° 068.08.000420-0. Parecer Ministerial. Comarca de Seara /SC. Disponível em: <http://seara.tj.sc.gov.br/cpopg/pcpoResultadoPG.jsp#>. Acesso em: 30 jun. 2009.
SILVA, José Afonso da, Direito urbanístico brasileiro. 6. ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 2006.
* Advogada, Especialista em Direito Ambiental e Urbanístico pela Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC, Diretora Jurídica e sócia fundadora da Quint&Oliveira Consultoria Jurídica em Florianópolis, Consultora Jurídica de Faixas de Domínio do Departamento Estadual de Infra-estrutura – DEINFRA em Santa Catarina, membro da Comissão de Estudos sobre vias concessionárias e Duplicação de Rodovias da Ordem dos Advogados do Brasil em Santa Catarina.
